Сергей Зимин: 94-ФЗ нуждается в серьезном реформировании

Открыть текст в формате pdf

Президент РФ Дмитрий Медведев поручил к лету 2012 года внести в Госдуму проект закона о федеральной контрактной системе, который призван усовершенствовать существующую у нас в стране систему госзакупок. О достоинствах и недостатках существующей системы, а также о грядущей реформе в этой сфере наш корреспондент побеседовал с заместителем полномочного представителя Президента РФ в СЗФО Сергеем Зиминым.

 В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при осуществлении государственных закупок, эффективного использования средств бюджетов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов 21 июля 2005 года был принят 94-ФЗ. Оправдал ли закон данные задачи?

— Принятый в июле 2005 года Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» для своего времени, учитывая экономическое положение в стране, был вполне приемлемым. Он регламентировал процедуру проведения закупок, а информация о государственных конкурсах стала доступна широкой общественности.

Спустя некоторое время стало понятно, что закон малоэффективен и нуждается в серьезном реформировании.

Вместе с тем государственными и муниципальными заказчиками ежегодно проводится огромная организационная работа. Объемы технической документации и отчетов измеряются тоннами. Число листов в стандартном пакете документов колеблется от 10 (при товарных закупках) до 10 000 (при строительных подрядах). Вся эта гигантская работа делается, как правило, руками чиновников органов власти. При этом они должны еще осуществлять контроль исполнения контрактов, проводить платежи, анализировать эффективность расходования бюджетных средств, а с учетом новых требований еще заниматься мониторингом цен, прогнозированием и планированием государственных закупок, исполнять контрольные функции. Для этих целей в большинстве регионов Северо-Западного федерального округа созданы специальные органы исполнительной власти, ответственные за размещение государственного заказа.

Все это свидетельствует о том, что практика применения и контроля исполнения действующего 94-ФЗ сложна и высокозатратна. Закон не только не достиг поставленной цели, но и породил целую систему противодействия и обходных путей, способствующих развитию коррупции. Основные нарушения законодательства со стороны государственных и муниципальных заказчиков при проведении торгов — необоснованное ограничение доступа к торгам (62%) и нарушение порядка определения победителей (20,5%).

— Какие принципиальные новшества, на ваш взгляд, необходимо внести в систему госзакупок?

— Сегодня у главного распорядителя бюджетных средств, когда он выступает в качестве государственного заказчика, практически сосредоточены все функции обеспечения госзакупок, начиная от планирования и заканчивая подписанием счетов в оплату. Такая концентрация функций ставит госзаказчика фактически вне контроля, а значительная нагрузка не позволяет качественно исполнять свои функции.

Например, закон требует от госзаказчика установления начальной (максимальной) цены закупки. Эту работу необходимо проводить минимум за год до закупок, чтобы спланировать бюджет. Для этого госзаказчик должен серьезно заняться маркетингом и вести постоянный мониторинг цен по довольно широкой номенклатуре товаров и услуг. Так, количество позиций медицинского оборудования для оснащения одного мед­учреждения может колебаться от нескольких сотен до 2—3 тысяч единиц. Открытой информации о ценах практически нет, ресурсов и квалифицированных специалистов для этой работы тоже нет, официальные методики ценового мониторинга для целей бюджетного планирования отсутствуют. В этой ситуации заказчик вынужден перепоручать работу по подготовке технического задания либо потенциальным потребителям, либо, что еще хуже, потенциальным поставщикам, которые потом и выигрывают конкурс. Чтобы не ошибиться, в проект бюджета закладываются завышенные суммы, почему потом и происходит экономия бюджетных средств в результате торгов, которую мы оцениваем как успех конкурсных процедур.

Очевидно требуется разграничение функций планирования, бюджетирования и контроля госзаказа с работой по его размещению и исполнению.

— Насколько 94-ФЗ оказался эффективным в антикоррупционном плане?

— В целом как инструмент борьбы с коррупцией 94-ФЗ оказался малоэффективен. Практика его применения показала: чем больше зарегламентированы государственные закупки, тем изощреннее способы обхода действующего законодательства. Коррупционные риски возникают на всех этапах государственных и муниципальных закупок — на стадии формирования заказа, на этапе размещения, а также на этапе исполнения контракта, при приемке работ. Решение проблемы коррупции требует принятия комплекса мер. Действующий 94-ФЗ имеет немало этапов и элементов государственных процедур госзакупок, которые недостаточно четко прописаны и имеют неоднозначное толкование. Этими лазейками нечистые на руку чиновники пользуются для получения незаконного дополнительного дохода.

— В каких изменениях нуждается система на данном этапе, что может изменить ситуацию?

— Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному собранию еще в конце
2010 года дал указание приступить к разработке новой редакции федерального закона о государственных закупках, отвечающего современным требованиям и делающего этот процесс более открытым и антикоррупционным.

Мы все ожидаем внесения серьезных изменений в действующий закон о госзакупках. Он должен быть понятен и прозрачен, прост в применении и осуществлении контроля. Считаю, что необходимо расширить границы самостоятельности госзаказчиков в выборе способов закупок в сочетании с повышением их ответственности за результат и, конечно, использовать современные информационные технологии.

Минэкономразвития России был подготовлен проект закона «О федеральной контрактной системе». Исходя из результатов анализа данного законопроекта, Советом при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе в декабре 2010 года были выработаны и направлены правительству Российской Федерации предложения по его содержанию. Советом было рекомендовано исключить из полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления функции государственных (муниципальных) заказчиков. Вместо этого предлагалось сосредоточить их внимание на обеспечении прогнозирования и планирования государственных и муниципальных закупок, осуществлении ведомственного контроля за исполнением государственных и муниципальных контрактов, принятии решений по финансовым расчетам за выполненные работы, оказанные услуги, поставленные товары.

Также предлагалось сосредоточить функции государственных и муниципальных заказчиков на уровне государственных, муниципальных и автономных учреждений, государственных, муниципальных унитарных и казенных предприятий, которые непосредственно осуществляют закупки товаров, работ и услуг для реализации уставных задач. Выполнение работ по заданию исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления как главных распорядителей казны предлагалось осуществлять в пределах выделенного лимита бюджетных средств, предназначенных на эти цели. Повышение самостоятельности государственных и муниципальных заказчиков в выборе способов закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд обеспечит экономию бюджетных средств и в целом представляется более целесообразным.

В основном рекомендации Совета при полпреде были учтены Федеральной антимонопольной службой при разработке законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа».

Однако в целом этот законопроект принципиально не изменяет ситуацию с размещением государственного и муниципального заказа.

Сегодня основные надежды на радикальные изменения в системе госзаказа возлагаются на принятие закона о федеральной контрактной системе (ФКС), проект которого будет внесен в Госдуму в срок до 1 июля 2012 года.

— Что ожидает систему госзаказа в нашей стране с принятием закона о ФКС?

— Федеральная контрактная система представляет собой совокупность процедур и правил, регулирующих отношения, связанные с планированием обеспечения государственных нужд, размещением госзаказа и исполнением государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, то есть четко регламентирует весь жизненный цикл государственного заказа, тогда как 94-ФЗ регламентирует только этап размещения заказа и выбор поставщика.

Также положительный эффект закона о ФКС заложен в положениях по оценке эффективности закупки, обоснованию и мониторингу цен, антидемпинговым мерам, расширению перечня допустимых способов торгов с учетом специфики, обеспечению публичности и открытости всех этапов государственного заказа.

Ожидается, что со вступлением закона в силу повысится качество предоставления государственных услуг и реализации государственных программ за счет повышения качества закупаемых товаров, работ и услуг. Кроме того, закон обеспечит своевременную и полную реализацию государственных программ за счет введения системы мониторинга исполнения государственного заказа. В целом новый закон будет проще и понятнее, а антикоррупционная составляющая на этапах размещения, исполнения контракта и приемки его результатов увеличена в разы.

— Россия находится на пороге вступления во Всемирную торговую организацию. Какие изменения в связи с этим претерпит сфера госзакупок в строительной отрасли?

— Принципиально картина не изменится — госзакупки в нашей стране развивались в общемировых тенденциях, но у нас еще есть чему поучиться у коллег за рубежом в этом плане. Вступление в ВТО в данном смысле очень полезный и важный фактор. В России и сейчас можно в соответствии с нашим законодательством проводить закупки у иностранных поставщиков. Но ситуация интересна тем, что иностранные производители неохотно идут на наш рынок. Сегодня они присутствуют на нем через дилеров и представительства. Со вступлением в ВТО иностранные компании будут чувствовать себя более уверенно. В то же время у наших производителей появится возможность поставлять товары не только для государственных закупок Российской Федерации, но и для госзакупок всех стран, которые входят в состав Всемирной торговой организации.

Кроме того, вступление в ВТО косвенно несет в себе антикоррупционный момент в отношении наших заказчиков. Когда иностранные поставщики выйдут на наш рынок госзаказа, недобросовестным чиновникам придется играть по более жестким правилам, ведь иностранное государство будет защищать права своих поставщиков через механизмы, принятые в ВТО. С другой стороны, российское государство сможет воспользоваться равными правами в случае когда наши поставщики выступают за рубежом.